Κεντρικές τράπεζες στον 21ο αιώνα: Ανεξαρτησία, λογοδοσία και πολιτικές πιέσεις

Του Daniel Moss

Εδώ και σχεδόν 50 χρόνια – από τότε που ο τότε πρόεδρος της Federal Reserve, Πολ Βόλκερ, επέδειξε τεράστιο θάρρος, αυξάνοντας τα επιτόκια της κεντρικής τράπεζας μέχρι το 20% για να δαμάσει τον καλπάζοντα πληθωρισμό – η ανεξαρτησία των κεντρικών τραπεζών έχει αποδειχθεί εξαιρετικά ωφέλιμη για την παγκόσμια οικονομία. Έχει οδηγήσει σε ιστορικά επίπεδα ευημερίας και βοήθησε να εξομαλυνθούν οι κύκλοι οικονομικής άνθησης και ύφεσης. Ωστόσο, αυτή ακριβώς η επιτυχία  – καθώς και η ισχύς που δόθηκε στους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής – έχει και το τίμημά της, το οποίο οι πολιτικοί θεωρούν πλέον ότι έφτασε η ώρα να καταβληθεί.

Οι κεντρικές τράπεζες, λειτουργώντας ανεξάρτητα από τους εκλογικούς κύκλους για να κατευθύνουν την οικονομία, έχουν επιτελέσει εξαιρετικό έργο στην αντιμετώπιση των μεταβολών στις τιμές και την απασχόληση, καθώς και των έντονων διακυμάνσεων στις αγορές. Δεν λειτούργησαν πάντως σωστά σε όλες τις περιπτώσεις. Καθυστέρησαν για παράδειγμα να αντιμετωπίσουν την τραπεζική κρίση της περιόδου 2007-2009, διατήρησαν τα επιτόκια υπερβολικά χαμηλά για μεγάλο χρονικό διάστημα τα επόμενα χρόνια – προκαλώντας κριτική ότι τροφοδότησαν “φούσκες” στις χρηματοπιστωτικές αγορές και την αγορά ακινήτων – και επέτρεψαν στον πληθωρισμό να ξεφύγει από τον έλεγχο τους κατά την επανεκκίνηση των οικονομιών μετά την πανδημία της Covid-19. Υπάρχει επίσης το ζήτημα της υπέρβασης αρμοδιοτήτων που τους καταλογίζεται. Οι κεντρικοί τραπεζίτες κατηγορούνται ότι αξιοποιούν την περιβόητη αυτονομία τους για να διαμορφώνουν εθνικές προσεγγίσεις σε ζητήματα που ορθότερα ανήκουν στην κοινοβουλευτική σφαίρα ή τα υπουργικά συμβούλια, όπως το περιβάλλον, η κοινωνική δικαιοσύνη και η άσκηση κρατικής πολιτικής.

Οι πολιτικοί μπορεί να υποστηρίζουν ότι στηρίζουν την ανεξαρτησία των κεντρικών τραπεζών, ωστόσο επιδιώκουν πλέον να περιορίσουν το εύρος των ενεργειών των υπευθύνων χάραξης πολιτικής, καθώς και τον τρόπο και τον χρόνο άσκησης των αρμοδιοτήτων τους. Κι όμως, τα επιχειρήματα υπέρ της ελεύθερης ασκησης πολιτικής των κεντρικών τραπεζών δεν ήταν ποτέ ισχυρότερα. Η ικανότητα των κεντρικών τραπεζών να δρουν αποφασιστικά όταν άλλοι κρατικοί φορείς αποτυγχάνουν είναι κρίσιμης σημασίας σε έναν αιώνα που χαρακτηρίζεται από λαϊκιστές πολιτικούς, αποφασισμένους να περιορίσουν κάθε εξουσία που δεν ελέγχουν άμεσα.

Ο Αμερικανός πρόεδρος, Ντόναλντ Τραμπ, επιθυμεί να έχει λόγο στη νομισματική πολιτική. Ο Άντι Μπέρναμ, ο νέος πρωθυπουργός του Ηνωμένου Βασιλείου, είχε δηλώσει κατά τη θητεία του ως δήμαρχος του Μάντσεστερ ότι η χώρα είναι δέσμια των αγορών ομολόγων – μια έμμεση μομφή κατά της Τράπεζας της Αγγλίας (BoE). (Έκτοτε, ο Μπέρναμ έχει επιχειρήσει να υιοθετήσει μια πιο φιλική στάση απέναντι στις αγορές.) Το ανερχόμενο αντισυστημικό μπλοκ του Νάιτζελ Φάρατζ έχει επίσης βάλει στο στόχαστρο την BoE. Η Νέα Ζηλανδία, στο μεταξύ, απέρριψε αιτήματα χρηματοδότησης από την Κεντρική Τράπεζα και της αφαίρεσε ορισμένες αρμοδιότητες.

Αυτός είναι πολιτικός καιροσκοπισμός στη χειρότερη μορφή του. Εάν οι κεντρικές τράπεζες υποταχθούν σε πολιτικές επιταγές, είναι πιθανό να αποσυνδεθούν οι προσδοκίες για τον πληθωρισμό, τα επιτόκια να γίνουν πιο ευάλωτα σε έντονες διακυμάνσεις και η εμπιστοσύνη των επενδυτών να καταστεί πιο εύθραυστη. Η ιστορία διδάσκει τι συμβαίνει όταν απουσιάζει η ανεξαρτησία. Τη δεκαετία του 1970 – μια περίοδο που χαρακτηρίστηκε από διακοπτόμενες περιόδους ύφεσης και ραγδαία άνοδο του πληθωρισμού – οι προκάτοχοι του Βόλκερ θεωρούσαν τα προβλήματα αυτά ανυπέρβλητα. Στη Μεγάλη Βρετανία, τα επιτόκια παρουσίαζαν δραματικές αυξομειώσεις – ενίοτε μέσα σε διάστημα 24 ωρών – προτού τελικά η βρετανική κυβέρνηση παραχωρήσει τελικά τον έλεγχο στην BOE.

Οι κεντρικές τράπεζες δεν μπορούν να εξαιρούνται από τη λογοδοσία. Αντλούν τις αρμοδιότητές τους από τα εθνικά κοινοβούλια. Η ανεξαρτησία τους δεν είναι δεδομένη, πρέπει να κερδίζεται. Για να έχουν ελευθερία κινήσεων και να επιτελούν αποτελεσματικά τον ρόλο τους – με κυριότερο τη διασφάλιση της σταθερότητας των τιμών – είναι απαραίτητο το κοινό να κατανοεί, να εμπιστεύεται και να στηρίζει τις αποφάσεις τους. Στην πράξη, αυτό συνεπάγεται τη συχνή υποβολή τους σε διαδικασίες αξιολόγησης, κάτι που οι αξιωματούχοι τείνουν να αποδέχονται τυπικά, αλλά ιδιωτικά αντιμετωπίζουν με ανησυχία. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η έρευνα για τις προβλέψεις της BOE την οποία διεξήγαγε το 2024 ο πρώην πρόεδρος της Fed, Μπεν Μπερνάνκι. Η έρευνα αποκάλυψε ελλείψεις στις προβλέψεις και την επικοινωνιακή πολιτική της τράπεζας – ατέλειες που ο επικεφαλής της κεντρικής τράπεζας δεσμεύτηκε να διορθώσει. Μια σημαντική έκθεση του 2023 για την Κεντρική Τράπεζα της Αυστραλίας διαπίστωσε ότι ο οργανισμός ήταν υπερβολικά εσωστρεφής και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι θα μπορούσε να επικοινωνεί πολύ καλύτερα τη στρατηγική του στο κοινό. Η αποστολή της Τράπεζας του Καναδά ανανεώνεται ανά πενταετία, με την πιο πρόσφατη αξιολόγηση να αναμένεται να ολοκληρωθεί τους επόμενους μήνες.

Το να καλωσορίζει μια κεντρική τράπεζα αυτές τις αξιολογήσεις, μαζί με τη διατήρηση των βασικών της αρμοδιοτήτων, αποτελεί το κλειδί για τη βιωσιμότητα και την ανεξαρτησία τους στον 21ο αιώνα. Εάν σχεδιάζαμε από το μηδέν ένα νέο νομισματικό σύστημα, αυτό θα διέθετε πολλά από τα χαρακτηριστικά που ήδη βλέπουμε σήμερα στις κεντρικές τράπεζες: υψηλό βαθμό αυτονομίας στη δράση για την επίτευξη των στόχων που έχουν τεθεί από τα νομοθετικά σώματα (γνωστό ως λειτουργική αυτονομία), σαφείς στόχους που υπόκεινται σε τακτικές προσαρμογές, καθώς και έναν μηχανισμό έκτακτων εξουσιών που επιτρέπει τη δράση εκτός του συνήθους πλαισίου αρμοδιοτήτων σε περιόδους κρίσης —κάτι που θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως “οικονομία πολεμικής περιόδου”.

Χρειάζεται να υπάρχει όμως συναίνεση εντός του πολιτικού και χρηματοπιστωτικού συστήματος σχετικά με τον ακριβή ρόλο τους, τα όρια της δράσης τους και τις συνθήκες υπό τις οποίες τα όρια αυτά μπορούν να παρακαμφθούν σε περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης. “Σε έναν κόσμο όπου οι συνθήκες γίνονται ολοένα και πιο δύσκολες, η πρόκληση δεν είναι πλέον απλώς η διατήρηση της νομικής ανεξαρτησίας, αλλά κυρίως η διατήρηση της αξιοπιστίας που απαιτείται για την άσκησή της”, ανέφερε η πρόεδρος της ΕΚΤ, Κριστίν Λαγκάρντ, σε ομιλία της στις 28 Μαΐου.

Περισσότερο από ποτέ, οι οικονομίες έχουν ανάγκη από κεντρικούς τραπεζίτες που εμπνέουν αξιοπιστία. Οι πληθωριστικές πιέσεις ενδέχεται να γίνουν συχνότερες, ενώ οι επενδυτές ανησυχούν όλο και περισσότερο για το γεγονός ότι τα κοινοβούλια δεν διαθέτουν μία στρατηγική για να επαναφέρουν τα διογκωμένα δημοσιονομικά ελλείμματα σε βιώσιμη τροχιά. Υπάρχει ο φόβος για το ενδεχόμενο οι κεντρικές τράπεζες να διαταχθούν να βοηθήσουν άμεσα τις κυβερνήσεις να δανείζονται, μια πρακτική γνωστή ως νομισματική χρηματοδότηση η οποία προκαλεί κλυδωνισμούς σε περιόδους που δεν συντρέχουν λόγοι έκτακτης ανάγκης. Διαπιστώνουμε ήδη ενδείξεις αυτής της ανησυχίας στις παγκόσμιες αγορές ομολόγων, όπου οι αποδόσεις έχουν εκτιναχθεί σε υψηλά πολλών ετών. Η απότομη αυτή άνοδος αύξησε το κόστος δανεισμού για κυβερνήσεις, επιχειρήσεις και καταναλωτές.

Την περίοδο πριν η ανεξαρτησία των κεντρικών τραπεζών γίνει ευρέως διαδεδομένη, τη δεκαετία του 1990, πολλές οικονομίες κατευθύνονταν από τις κυβερνήσεις και βίωναν εναλλασσόμενες περιόδους ραγδαίας ανάπτυξης, για να ακολουθήσουν επώδυνες περίοδοι οικονομικής συρρίκνωσης. Η παραχώρηση μέρους της εξουσίας στις κεντρικές τράπεζες δεν αποσκοπούσε στην εξάλειψη αυτών των διακυμάνσεων, αλλά στην εξομάλυνσή τους και  – όταν εκδηλώνονταν κρίσεις – στη διαχείριση των συνεπειών τους. Κατά τον Άντι Χάλντειν, πρώην επικεφαλής οικονομολόγο της BOE, η κορύφωση αυτής της πορείας σημειώθηκε στα χρόνια μεταξύ της επιτυχίας του Βόλκερ και της Παγκόσμιας Χρηματοπιστωτικής Κρίσης, η οποία αποτέλεσε σημείο θεμελιώδους ρήξης. “Η εμπιστοσύνη μεταξύ της πολιτικής ηγεσίας και του κοινού διαταράχθηκε”, μου είπε χαρακτηριστικά. 

Η κρίση και η πανδημία θόλωσαν τα όρια μεταξύ δημοσιονομικής και νομισματικής πολιτικής, με τις κεντρικές τράπεζες να αγοράζουν τεράστιες ποσότητες κρατικών ομολόγων. Αυτές οι ριζοσπαστικές παρεμβάσεις – αν και δικαιολογημένες δεδομένου του κινδύνου κατάρρευσης της παγκόσμιας οικονομίας – οδήγησαν τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής σε περιοχές των επιχειρήσεων και του χρηματοπιστωτικού τομέα στα οποία προηγουμένως δίσταζαν να εισέλθουν. Μέχρι τα τέλη του 2021, η Fed, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, η BOE και η Τράπεζα της Ιαπωνίας είχαν αγοράσει περιουσιακά στοιχεία συνολικής αξίας 57 τρισ. δολ. μεγάλο μέρος των οποίων αφορούσε κρατικό χρέος. Στη δεκαετία που προηγήθηκε της χρεοκοπίας της Lehman Brothers Holdings Inc. το 2008, το αντίστοιχο ποσό ανερχόταν σε περίπου 10 τρισ. δολ. Στόχος ήταν η θωράκιση των χρηματοπιστωτικών συστημάτων των σημαντικότερων οικονομιών του κόσμου, μέσω της διοχέτευσης ρευστότητας και της μείωσης των μακροπρόθεσμων επιτοκίων, σε μια συγκυρία όπου τα επίσημα επιτόκια βρίσκονταν ήδη κοντά στο μηδέν. Ωστόσο, η κίνηση αυτή κατέληξε να εμπλέξει τις κεντρικές τράπεζες στη δημοσιονομική πολιτική, καθιστώντας δυσκολότερη την απόσυρση των μέτρων τόνωσης της οικονομίας.

Ο Βόλκερ γνώριζε πολύ καλά ότι η θέση του θα μπορούσε να υπονομευθεί από το Κογκρέσο και τον Λευκό Οίκο, εάν τους δυσαρεστούσε υπερβολικά. Σε συνέντευξή του για το βιβλίο “The Great Inflation and Its Aftermath” (Ο Μεγάλος Πληθωρισμός και οι Συνέπειές του) του Ρόμπερτ Τζ. Σαμουελσόν, δήλωσε ότι η Fed “είναι σχεδιασμένη να είναι ανεξάρτητη από στενά πολιτικά συμφέροντα. Όμως… δεν μπορείς απλώς να προχωράς σε ενέργειες που ξεφεύγουν από τα όρια της αντίληψης του κόσμου, διότι, αν το κάνεις, δεν θα παραμείνεις ανεξάρτητος για πολύ”. 

Πράγματι, ο υπουργός Οικονομικών των ΗΠΑ, Σκοτ Μπέσεντ, έχει υποστηρίξει ότι η Fed υπερέβη την εντολή της αναλαμβάνοντας υπερβολικά πολλές αρμοδιότητες, ότι τρέφει υπερβολική εμπιστοσύνη στα μοντέλα της και έχει μετατραπεί σε έναν υπερμεγέθη γραφειοκρατικό οργανισμό. Ο νέος πρόεδρος της Fed, Κέβιν Γουόρς συντάχθηκε με τις απόψεις του Μπέσεντ, προσθέτοντας ότι η κεντρική τράπεζα απομακρύνθηκε από τον βασικό της ρόλο – την αντιμετώπιση του πληθωρισμού – ενεπλάκη αλόγιστα στη χάραξη κρατικής πολιτικής και κατέληξε να ασχολείται με ζητήματα όπως η ανισότητα και η κλιματική αλλαγή.

Τέτοιου είδους δηλώσεις, αν και εμπεριέχουν ψήγματα αλήθειας, εξυπηρετούν επίσης ιδιοτελείς σκοπούς. Οι νομισματικές αρχές ενθαρρύνθηκαν από άλλους κλάδους της κυβέρνησης να παρέμβουν σε τομείς εκτός της συνήθους δικαιοδοσίας τους, όταν απαιτούνταν πρωτόγνωρα μέτρα. Πολύ συχνά, η κριτική διαπνέεται από ιδεολογικά κίνητρα ή δεν είναι τίποτα περισσότερο από εμμονικές προσπάθειες αναθεώρησης αποφάσεων με τις οποίες διαφωνούσαν οι πολιτικοί. Αυτό, με τη σειρά του, ωθεί τους υπερασπιστές του status quo σε αμυντική στάση. Δημιουργείται έτσι ένας φαύλος κύκλος. Ωστόσο, τα διακυβεύματα είναι πολύ σημαντικά για τέτοιου είδους πρακτικές.

Στην ιστορική τους διαδρομή οι κεντρικές τράπεζες – όταν δεν αντιμετώπιζαν αδικαιολόγητες παρεμβάσεις – εξυπηρετούσαν πάντα τα εθνικά συμφέροντα με ευρηματικούς τρόπους. Η BOE χρηματοδότησε πολέμους κατά της Γαλλίας, ενώ οι νομισματικές αρχές στο Άμστερνταμ διασφάλιζαν τη ροή κεφαλαίων προς την Ολλανδική Εταιρεία Ανατολικών Ινδιών. Οι τράπεζες είχαν στην ιδιοκτησία τους κοπάδια ζώων και αεροπορικές εταιρείες, ενώ διαδραμάτιζαν και διπλωματικό ρόλο. Έφτασαν μάλιστα στο σημείο να στέλνουν πράκτορες στο πεδίο για να ελέγχουν τις τιμές των πιπεριών τσίλι στην Ινδονησία.

Ο καθορισμός της τιμής του χρήματος αποτελεί μία από τις θεμελιώδεις λειτουργίες κάθε κράτους. Ωστόσο, αυτό δεν είναι το μόνο έργο που καλούνται να επιτελέσουν οι κεντρικές τράπεζες. Η παγκόσμια οικονομία αντιμετωπίζει τεράστιες προκλήσεις στον 21ο αιώνα. Οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής χρειάζονται σαφείς εντολές – που να τυγχάνουν της αποδοχής του κοινού – ώστε να ενεργούν με αποφασιστικότητα και, ενίοτε, με πυγμή. Πρέπει να μπορούν να επικοινωνούν με σαφήνεια και να συνεργάζονται όπου χρειάζεται, χωρίς να φοβούνται ότι θα δεχτούν άδικη και σφοδρή κριτική όταν συμβαίνουν λάθη. Έχουν εντολή από τους αντιπροσώπους του λαού να επιτελέσουν ένα έργο. Ας τους δώσουμε τα περιθώρια να το ολοκληρώσουν. 

BloombergOpinion