Όταν το 2011 ιδρύθηκε η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ), η φιλοδοξία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ήταν σαφής: να αποκτήσει τη δική της διπλωματική υπηρεσία και, κατ’ επέκταση, μια ισχυρότερη και πιο συνεκτική φωνή στη διεθνή σκηνή. Ωστόσο, αυτή η φωνή δεν απέκτησε ποτέ την αυτονομία που απαιτούσε ο ρόλος της. Από την πρώτη στιγμή παρέμεινε πολιτικά και θεσμικά εξαρτημένη από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Η ΕΥΕΔ αποτελεί τη διπλωματική υπηρεσία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τελεί υπό την ηγεσία της Ύπατης Εκπροσώπου για την Εξωτερική Πολιτική και την Πολιτική Ασφάλειας, Κάγια Κάλας. Αποστολή της είναι η εκπροσώπηση της ΕΕ στο εξωτερικό, η υλοποίηση της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας, η υποστήριξη των αντιπροσωπειών και πρεσβευτών της Ένωσης ανά τον κόσμο και η παροχή συμβουλών προς τους Ευρωπαίους ηγέτες για διεθνή ζητήματα. Με απλά λόγια, λειτουργεί ως το «Υπουργείο Εξωτερικών» της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Δεκαπέντε χρόνια μετά τη δημιουργία της, η ΕΥΕΔ βρίσκεται αντιμέτωπη με σοβαρές προκλήσεις. Οι περικοπές στον προϋπολογισμό, η περιορισμένη πρόσβαση σε ουσιαστικά εργαλεία άσκησης πολιτικής και η αποχώρηση έμπειρων στελεχών συνθέτουν μια εικόνα σταδιακής αποδυνάμωσης, την ώρα που μαίνεται μια παρατεταμένη θεσμική αντιπαράθεση με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή υπό την Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν.
Η κρίση αυτή εκδηλώνεται σε μια περίοδο κατά την οποία η Ευρωπαϊκή Ένωση καλείται να διαχειριστεί τον πόλεμο στην Ουκρανία, τη συνεχιζόμενη ανάφλεξη στη Μέση Ανατολή και τις ολοένα πιο σύνθετες σχέσεις με τις Ηνωμένες Πολιτείες. Οι εξελίξεις αυτές έχουν καταστήσει το διεθνές περιβάλλον πιο ασταθές από ποτέ, θέτοντας την ευρωπαϊκή εξωτερική πολιτική υπό διαρκή δοκιμασία.
Παρά το γεγονός ότι υπό την ηγεσία της Κάγια Κάλας τα κράτη-μέλη κατόρθωσαν να συμφωνήσουν σε είκοσι διαδοχικά πακέτα κυρώσεων κατά της Ρωσίας, ενώ παράλληλα ενισχύθηκαν οι σχέσεις της Ένωσης με τις χώρες του Κόλπου και της ευρύτερης Μέσης Ανατολής, στους κόλπους τόσο του Συμβουλίου όσο και της Επιτροπής εξακολουθούν να υπάρχουν κύκλοι που θεωρούν πως η ΕΥΕΔ έχει ολοκληρώσει τον κύκλο της και θα πρέπει ακόμη και να καταργηθεί.
Το ερώτημα, λοιπόν, είναι εύλογο: γιατί η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης δεν κατάφερε ποτέ να εδραιωθεί ως πραγματικός πυλώνας ισχύος στο ευρωπαϊκό θεσμικό οικοδόμημα;
Η απάντηση βρίσκεται εν μέρει στις ίδιες τις διεθνείς εξελίξεις. Η όξυνση των γεωπολιτικών ανταγωνισμών, η αύξηση των περιφερειακών συγκρούσεων και η μεταβολή των κανόνων της διεθνούς διπλωματίας έχουν καταστήσει την άσκηση εξωτερικής πολιτικής πολύ πιο περίπλοκη. Παράλληλα, οι οικονομικές πιέσεις ώθησαν τις ευρωπαϊκές κυβερνήσεις να επικεντρωθούν σε τομείς όπως η μετανάστευση, η άμυνα και η οικονομική ασφάλεια — πεδία στα οποία η Ευρωπαϊκή Επιτροπή διαθέτει τόσο τα βασικά χρηματοδοτικά εργαλεία όσο και τις ουσιαστικές αρμοδιότητες.
Ως αποτέλεσμα, η Επιτροπή διεύρυνε σταδιακά την επιρροή της σε τομείς που συνδέονται άμεσα με την εξωτερική πολιτική, όπως το εμπόριο, η τεχνολογία και η άμυνα. Αντίθετα, η ΕΥΕΔ περιορίστηκε κυρίως στον συντονισμό των θέσεων των κρατών-μελών και στην παροχή διπλωματικής υποστήριξης.
Αν και το θεσμικό πλαίσιο της Ένωσης προβλέπει ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την εφαρμογή των πολιτικών, ενώ ο Ύπατος Εκπρόσωπος ηγείται της εξωτερικής πολιτικής, στην πράξη τα όρια μεταξύ των δύο θεσμών έχουν καταστεί ολοένα πιο δυσδιάκριτα. Τα τελευταία χρόνια η Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν έχει αναλάβει ολοένα πιο έντονο διπλωματικό ρόλο, αξιοποιώντας διαδοχικές διεθνείς κρίσεις για να ενισχύσει την παρουσία της Επιτροπής στη διεθνή σκηνή. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η εμπλοκή της Επιτροπής στις επαφές με αξιωματούχους των Ταλιμπάν για το μεταναστευτικό.
Παρότι τέτοιες πρωτοβουλίες μπορούν να θεωρηθούν συμβατές με τις αρμοδιότητες της Επιτροπής, αναδεικνύουν παράλληλα το γεγονός ότι η συνεχής διεύρυνση του ρόλου της περιορίζει τον χώρο που διαθέτει η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης για να ηγηθεί της ευρωπαϊκής διπλωματίας.
Η τάση αυτή ενισχύθηκε ακόμη περισσότερο μετά την έναρξη της δεύτερης θητείας της φον ντερ Λάιεν το 2024. Η πρόεδρος της Επιτροπής προσέλκυσε στις υπηρεσίες της κορυφαία στελέχη της ΕΥΕΔ, με πιο χαρακτηριστική περίπτωση τον πρώην αναπληρωτή γενικό γραμματέα της Υπηρεσίας, Σάιμον Μόρντιου, ο οποίος σήμερα είναι ο βασικός διπλωματικός της σύμβουλος και έχει διαδραματίσει καθοριστικό ρόλο στη διαμόρφωση της νέας Ευρωπαϊκής Στρατηγικής Ασφάλειας, περιορίζοντας ακόμη περισσότερο τον παραδοσιακό ρόλο της ΕΥΕΔ.
Παράλληλα, η Επιτροπή διεύρυνε την επιρροή της και σε κρίσιμα γεωγραφικά χαρτοφυλάκια, όπως οι σχέσεις με την Τουρκία και τη Μεσόγειο, δημιουργώντας νέες διοικητικές δομές και μεταφέροντας σε αυτές αρμοδιότητες που μέχρι πρότινος ανήκαν στην ΕΥΕΔ. Χαρακτηριστική είναι η ίδρυση της νέας Γενικής Διεύθυνσης για τη Μέση Ανατολή και τη Βόρεια Αφρική, εξέλιξη που ενισχύει την εντύπωση ότι η Επιτροπή αναλαμβάνει σταδιακά λειτουργίες που μέχρι σήμερα ανήκαν στην ευρωπαϊκή διπλωματική υπηρεσία.
Οι θεσμικές αυτές τριβές αποτυπώνονται και σε ένα ζήτημα που αγγίζει άμεσα τη δική μας γειτονιά. Μετά τις επιθέσεις της Χαμάς τον Οκτώβριο του 2023, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η ΕΥΕΔ ακολούθησαν διαφορετικές προσεγγίσεις έναντι του Ισραήλ. Οι σχέσεις της Κάγια Κάλας με την ισραηλινή κυβέρνηση επιδεινώθηκαν, ιδιαίτερα μετά τις πληροφορίες ότι είχε χρησιμοποιήσει τον όρο «απαρτχάιντ» για να περιγράψει την κατάσταση στο Ισραήλ. Την ίδια στιγμή, η Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν επέλεξε να αναθέσει στην επίτροπο Ντουμπράβκα Σούιτσα την κύρια ευθύνη των διπλωματικών επαφών με το Ισραήλ και των συνομιλιών για τη Γάζα.
Η παράλληλη αυτή διπλωματική δραστηριότητα ανέδειξε τις εσωτερικές αντιφάσεις της ευρωπαϊκής εξωτερικής εκπροσώπησης. Παρότι αρκετά κράτη-μέλη εξέφρασαν επιφυλάξεις για τη διεύρυνση του διπλωματικού ρόλου της Επιτροπής πέραν των προβλεπόμενων αρμοδιοτήτων της, οι αντιδράσεις παρέμειναν σε μεγάλο βαθμό συμβολικές, επιτρέποντας στην Επιτροπή να συνεχίσει να ενισχύει την επιρροή της στην άσκηση της ευρωπαϊκής εξωτερικής πολιτικής.
Όλα δείχνουν ότι η θεσμική αυτή αντιπαράθεση δεν έχει ακόμη κορυφωθεί. Νέες περικοπές στον προϋπολογισμό της ΕΥΕΔ βρίσκονται στο τραπέζι, ενώ δεν λείπουν οι φωνές που εξακολουθούν να αμφισβητούν τη χρησιμότητα και την αποτελεσματικότητά της. Ωστόσο, η ίδια η Κάγια Κάλας, στις 11 Ιουνίου, υποβάθμισε τα σενάρια περί κατάργησης της Υπηρεσίας. Εκείνο που μοιάζει βέβαιο είναι ότι η μάχη επιρροής με την Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν για το ποιος θα έχει τον πρώτο λόγο στη χάραξη και την εκπροσώπηση της εξωτερικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης όχι μόνο δεν έχει λήξει, αλλά πιθανότατα μόλις αρχίζει.
