Όταν προ ετών η συντεχνία του Υπουργείου Εξωτερικών, διεκδικώντας κάποια αιτήματα, απειλούσε να κατέλθει σε απεργία ζητήθηκε από τον τότε Πρόεδρο της Δημοκρατίας να μεσολαβήσει για αποτροπή της, ήμουν παρών όταν αυτός απάντησε: “Αφήστε τους, να απεργήσουν, να κλείσει το Υπουργείο, να γίνεται λιγότερη ζημιά”! Η φράση αυτή συνόψιζε τη φιλοσοφία και τον βαθμό εκτίμησης που είχε για το Υπουργείο ο τότε Πρόεδρος και, απ’ ό,τι μου διηγήθηκαν παλαιότεροι συνάδελφοι, και ο προκάτοχός του.Θυμήθηκα το περιστατικό αυτό, με αφορμή το άρθρο του αγαπητού και καταξιωμένου συνάδελφου, Τάσου Τζιωνή, που δημοσιεύθηκε στον “Φ” την Κυριακή, 4 Οκτωβρίου, με θέμα το Υπουργείο Εξωτερικών. Περιττεύει να πω ότι συμφωνώ απόλυτα με όσα αναφέρει για τα προβλήματα, τις ανάγκες και τις προκλήσεις που αντιμετωπίζει το Υπουργείο. Για τον λόγο αυτό δεν θα επαναλάβω όσα αναφέρει. Όποιος θήτευσε στη θέση του Γενικού Διευθυντή του Υπουργείου, δεν μπορεί παρά να καταλήγει στις ίδιες διαπιστώσεις.
Οι σκέψεις, επομένως, που παραθέτω αποτελούν συμπλήρωση όσων αναφέρει ο κ. Τζιωνής, με την προσθήκη κάποιων επισημάνσεων και εισηγήσεων. Είναι γεγονός ότι τα προβλήματα του Υπουργείου δεν είναι σημερινά, είναι διαχρονικά. Κατά καιρούς, διάφορες κυβερνήσεις και Υπουργοί Εξωτερικών κατέβαλαν προσπάθειες, με ποικίλλοντα βαθμό ενδιαφέροντος, να εξεύρουν λύσεις και να προωθήσουν μεταρρυθμίσεις. Ήδη, το 1969, από τον Χριστόδουλο Βενιαμίν, τότε Γενικό Διευθυντή. Ακολούθησε η προσπάθεια του Νίκου Ρολάνδη, του Γιώργου Βασιλείου, με την “Επιτροπή Τριανταφυλλίδη”, του Αλέκου Μιχαηλίδη, του Γιώργου Ιακώβου (επιβαλλόμενη λόγω ένταξης στην ΕΕ), του Γιώργου Λιλλήκα, με τελευταία εκείνη επί υπουργίας Ιωάννη Κασουλίδη, η οποία βασίσθηκε σε εμπεριστατωμένη έκθεση εμπειρογνωμόνων του United Kingdom School of Government. Η προσπάθεια αυτή ήταν η σοβαρότερη, σφαιρική και “ολιστική”. Ενδιαφέρουσα λεπτομέρεια: μεγάλο μέρος της έκθεσης αυτής καταλήγει σε διαπιστώσεις και εισηγήσεις της έκθεσης Βενιαμίν, προσαρμοσμένες στα σημερινά δεδομένα.
Που εντοπίζονται όμως οι αγκυλώσεις και τα προβλήματα του Υπουργείου; Οι απαντήσεις μπορούν να ανευρεθούν στην έκθεση των Βρετανών εμπειρογνωμόνων, από πλευράς μου, θα επικεντρωθώ στις δικές μου διαπιστώσεις, μετά από 40 σχεδόν χρόνια στο Υπουργείο, εκ των οποίων 6½ στη θέση του Γενικού Διευθυντή.
Θα πρέπει εξ αρχής να λεχθεί ότι το Υπουργείο Εξωτερικών, ως εκ της φύσεως και της αποστολής του, είναι μια ειδική υπηρεσία, η οποία θα πρέπει να διέπεται από ειδική νομοθεσία, απεξαρτημένη από τους γενικότερους νόμους περί Δημόσιας Υπηρεσίας. Αυτό ισχύει σήμερα σε μικρό βαθμό, σ’ ό,τι αφορά στις προσλήψεις και μεταθέσεις προσωπικού. Όμως, μόνο μέχρι εκεί. Η ανέλιξη του προσωπικού, θέματα διοίκησης, δημοσιονομικών και λογιστικών διαδικασιών κ.λπ. διέπονται από τους γενικούς περί Δημόσιας Υπηρεσίας νόμους και κανονισμούς, δυσλειτουργικούς και εν πολλοίς ανεφάρμοστους ιδίως για τις Διπλωματικές Αποστολές στο εξωτερικό.
Προσπάθειες για αλλαγή της κατάστασης αυτής προσέκρουσαν σε κατεστημένα συμφέροντα, συντεχνιακές νοοτροπίες και παρωχημένες αντιλήψεις.
Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι η ανάγκη για τοποθέτηση νομικού συμβούλου στο Υπουργείο. Προσπάθειες ετών δεν καρποφόρησαν, με τη δικαιολογία ότι, κατά το Σύνταγμα, νομικός σύμβουλος της κυβέρνησης είναι η Νομική Υπηρεσία. Έτσι, το Υπουργείο στερείται θεσμικά νομικού τμήματος, με ό,τι αυτό συνεπάγεται.
Μια άλλη ιδιομορφία της Κύπρου είναι ότι, παρά το μικρό της μέγεθός και τον μικρό αριθμό Διπλωματικών Αποστολών (53), έχει δυσανάλογα μεγάλο αριθμό θέσεων Πρέσβεων (21) – κλίμακα Α15.
Από έρευνα που είχα διεξαγάγει, προέκυψε ότι, μεγαλύτερες χώρες (Γαλλία, Ιταλία, Ελλάδα, Πορτογαλία, Ολλανδία) έχουν μικρότερο αριθμό θέσεων Πρέσβεων. Εισήγηση όπως οι θέσεις αυτές μειωθούν και να “ανταλλαγούν” με αύξηση των θέσεων σε χαμηλότερους βαθμούς (Συμβούλου, Γραμματέα για τις οποίες υπάρχει μεγαλύτερη ανάγκη), προσέκρουσε και πάλι σε συντεχνιακές νοοτροπίες και “κεκτημένα”. Σημειωτέον ότι επί κεφαλής Πρεσβειών μπορούν να αναλάβουν – και έχουν αναλάβει επιτυχώς – λειτουργοί με βαθμό Συμβούλου (κλίμακα Α12+).
Ισχύει απόλυτα εδώ η αμερικανική ρήση “Too many Chiefs, not enough Indians”.
Το Υπουργείο Εξωτερικών, ως ειδική υπηρεσία, θα πρέπει να μπορεί να αξιοποιεί και να ανταμείβει τα ικανότερα στελέχη του με τη δυνατότητα ταχύτερης ανέλιξης, τηρουμένων αυστηρών ασφαλιστικών δικλείδων αξιοκρατίας. Στο παρελθόν, όταν η μετέπειτα καταργηθείσα νομοθεσία το επέτρεπε, ο Αλέκος Μιχαηλίδης το είχε εφαρμόσει με επιτυχία, προωθώντας νεώτερα ικανά στελέχη, τα οποία στη συνέχεια διέπρεψαν. Ανάλογη προσπάθεια του Γιώργου Λιλλήκα προσέκρουσε και πάλι σε κατεστημένα συμφέροντα και συντεχνιακές νοοτροπίες.
Σ’ ό,τι αφορά το θέμα των τοποθετήσεων και μεταθέσεων στο εξωτερικό, είναι αλήθεια ότι απαιτείται ριζική αλλαγή του νομοθετικού πλαισίου, η οποία να διασφαλίζει ότι, σε θέσεις νευραλγικής για τα εθνικά συμφέροντα σημασίας, θα επιλέγονται οι ικανότεροι και καταλληλότεροι για τη συγκεκριμένη θέση.
Έτσι, με δεδομένο το μικρό μέγεθος της Εξωτερικής Υπηρεσίας, θα πρέπει να λαμβάνονται υπ’ όψη η επάρκεια, η ικανότητα, η αποτελεσματικότητα, η εμπειρία, η γλωσσομάθεια και η ακαδημαϊκή κατάρτιση, οι προσωπικές και οικογενειακές συνθήκες και η προϋπηρεσία. Δεν θα πρέπει, όμως, τα 2-3 τελευταία στοιχεία να λειτουργούν εις βάρος των άλλων, γιατί δεν είναι όλοι οι λειτουργοί εξ ίσου επαρκείς, ικανοί και αποτελεσματικοί και κατάλληλοι για συγκεκριμένες θέσεις.
Με βάση την ισχύουσα νομοθεσία, την αρμοδιότητα στο θέμα αυτό έχει ο Υπουργός, δηλαδή πολιτικό πρόσωπο, με ό,τι αυτό συνεπάγεται. Η αρμοδιότητα αυτή θα μπορούσε να μεταφερθεί σε υπηρεσιακή επιτροπή, υπό τον Γενικό Διευθυντή, που ως συλλογικό και υπηρεσιακό όργανο παρέχει εχέγγυα έναντι “έξωθεν” παρεμβάσεων. Οι υπηρεσιακοί, εξ άλλου, γνωρίζουν καλύτερα τους συναδέλφους τους (δεν αναφέρομαι εδώ στις τοποθετήσεις Αρχηγών Διπλωματικών Αποστολών, που συνταγματικά αποτελούν αρμοδιότητα του Προέδρου της Δημοκρατίας).
Επί υπουργίας του, ο Ιωάννης Κασουλίδης είχε καθιερώσει, υπό την προεδρία του, μια άτυπη “Συμβουλευτική Επιτροπή Μεταθέσεων” με συμμετοχή του Γενικού Διευθυντή, των δύο αρχαιοτέρων πρέσβεων και εκπροσώπου της συντεχνίας. Μεταξύ 2013-2018, ο Υπουργός ακολούθησε τις συστάσεις της επιτροπής, ακόμη και όταν είχε επιφυλάξεις για συγκεκριμένες επιλογές. Αυτό θα μπορούσε, εναλλακτικά, να θεσμοποιηθεί, διασφαλίζοντας όμως την αρχή “ο κατάλληλος λειτουργός στην κατάλληλη θέση” (Προ ετών, ο τότε Υπουργός έκρινε καταλληλότερο για το Παρίσι Πρέσβυ που δεν μιλούσε γαλλικά, είχε όμως άριστη γνώση της γερμανικής και για το Βερολίνο γαλλόφωνο Πρέσβυ, που δεν ήξερε λέξη γερμανικά! Ένα συλλογικό υπηρεσιακό όργανο δεν θα κατέληγε σε παρόμοια τραγελαφική εισήγηση).
Ισχυρή και αποτελεσματική διπλωματία
Στην Κύπρο έχουμε ένα ιδιότυπο ρεκόρ: είχαμε περισσότερους Γενικούς Διευθυντές (21), από Υπουργούς (13). Στα 60 χρόνια ανεξάρτητου βίου αλλάζαμε Γενικό Διευθυντή κατά μέσο όρο κάθε 33 μήνες. Σε ορισμένες περιπτώσεις Γενικοί Διευθυντές υπηρέτησαν λιγότερο του ενός έτους!
Πέραν όμως των θεσμικών και διαρθρωτικών αυτών προβλημάτων, υπάρχει και το θέμα του προϋπολογισμού: μετά βίας προσεγγίζει το 0,9% του συνολικού κρατικού προϋπολογισμού, αν δε αφαιρεθούν διάφορες ανελαστικές πάγιες δαπάνες, όπως συνεισφορές σε διεθνείς οργανισμούς – ΟΗΕ, ΕΕ, Κοινοπολιτεία, Συμβούλιο της Ευρώπης κ.α.-, χωρίς τις οποίες θα στερούμασταν δικαιώματος ψήφου, η συνεισφορά μας στη Ειρηνευτική Δύναμη, σε συγχρηματοδοτούμενα προγράμματα της ΕΕ και άλλες δαπάνες της φύσεως αυτής, το ποσοστό αυτό πέφτει κάτω του 0,7%, το χαμηλότερο όλων των Υπουργείων! Αυτό είναι και το μέτρο της σημασίας που αποδίδει διαχρονικά στο Υπουργείο Εξωτερικών η πολιτική ηγεσία.
Είναι όμως παράδοξο να λέγεται ότι η προσπάθεια για τερματισμό της κατοχής και λύση του Κυπριακού θα προέλθει από πολιτικά και διπλωματικά και όχι στρατιωτικά μέσα και να παραμελείται κραυγαλέα ο κατ’ εξοχήν φορέας που θα υλοποιήσει το στόχο αυτό. Αντίθετα, και μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του 2000, η ενίσχυση των αμυντικών δυνατοτήτων της χώρας υπήρξε προτεραιότητα πολλών κυβερνήσεων.
Γνωρίζω ότι ισχυρή και αποτελεσματική διπλωματία πρέπει να υποστηρίζεται από αξιόπιστη στρατιωτική αποτρεπτική ικανότητα. Όμως τα δύο πρέπει να βαίνουν παράλληλα και αλληλοσυμπληρούμενα, κάτι το οποίο δεν συμβαίνει στην περίπτωσή μας. Θα έλεγα μάλιστα ότι την περίοδο 2013-2018 τα πράγματα λειτούργησαν αντίστροφα και η διπλωματία ενίσχυσε αποτελεσματικά την άμυνα.
Παρά όμως τις αδυναμίες, τις ελλείψεις σε προσωπικό και μέσα και τις υπάρχουσες αγκυλώσεις, το Υπουργείο έφερε αποτελεσματικά εις πέρας την αποστολή του και εκεί όπου μάχες μπορούσαν να κερδηθούν, τις κέρδισε: η διατήρηση της διεθνούς αναγνώρισης του Κράτους μετά το 1974, η αποτροπή αναγνώρισης του ψευδοκράτους, η αποτελεσματική συμβολή στην προσπάθεια ένταξης στην ΕΕ, η επιτυχής διαχείριση διεθνών κρίσεων, με κορυφαίες εκείνες του Λιβάνου το 2006 και της πανδημίας το 2020, η επιτυχής διοργάνωση διεθνών διασκέψεων στην Κύπρο (Σύνοδος Αδεσμεύτων, Συνάντηση Αρχηγών Κυβερνήσεων Κοινοπολιτείας, Προεδρία Συμβουλίου ΕΕ κ.α.) αποτελούν μερικά χαρακτηριστικά παραδείγματα.
Η επιτυχία όλων αυτών των δράσεων ούτε δεδομένη ήταν, ούτε αυτονόητη. Κατέστη όμως δυνατή χάρις στην αφοσίωση στο καθήκον, την ευσυνειδησία, τον ζήλο και τον πατριωτισμό των λειτουργών εκείνων του Υπουργείου Εξωτερικών που σήκωσαν το βάρος και τις έφεραν εις πέρας.
Αλλά πέραν αυτών, κατά την περίοδο 2013-2018, παρά το γεγονός ότι το Κράτος περνούσε τη χειρότερη οικονομική και δημοσιονομική κρίση της ιστορίας του, το Υπουργείο, με δραματικά μειωμένο προϋπολογισμό, μέσα και προσωπικό, έφερε επιτυχώς εις πέρας την εξωτερική πολιτική της Κυβέρνησης: οι τριμερείς συνεργασίες, η δημιουργία του μηχανισμού των MED 7, η αποκατάσταση διπλωματικών σχέσεων με τη Σαουδική Αραβία (εκκρεμούσε από το 1965!), η αναβάθμιση της συνεργασίας σε θέματα ασφάλειας, αντιμετώπισης της τρομοκρατίας και διαχείρισης κρίσεων με αριθμό χωρών, ακόμη και η παραχώρηση στρατιωτικής βοήθειας στην Ιορδανία, τον Λίβανο και την Κουρδική Περιφερειακή Κυβέρνηση, φέρουν τη σφραγίδα του Υπουργείου Εξωτερικών.
Θα μπορούσα να μακρηγορήσω, με λεπτομέρειες, στοιχεία και αριθμούς. Δεν είναι αυτός ο σκοπός μου. Πρόθεσή μου είναι να συνεισφέρω σε ένα “δημιουργικό προβληματισμό”, όπως αναφέρει ο κ. Τζιωνής, ελπίζοντας ότι θα υπάρξουν “ευήκοα ώτα”.
Οι λύσεις υπάρχουν και μπορούν να αναζητηθούν.
Υπάρχουν στην έκθεση των Βρετανών εμπειρογνωμόνων, η οποία ενσωμάτωσε πολλά στοιχεία της έκθεσης Βενιαμίν, υπάρχουν στους φακέλους του Υπουργείου, υπάρχουν στη συλλογική σοφία πρώην Υπουργών Εξωτερικών και καταξιωμένων στελεχών του Υπουργείου, ιδίως αφυπηρετησάντων που δεν είναι “ύποπτα” για επιδίωξη προσωπικού συμφέροντος. Εκείνο που επιβάλλεται να υπάρξει είναι η πολιτική βούληση για αποτελεσματική αντιμετώπιση του προβλήματος.
Ο ΓΕΝΙΚΟΣ ΔΙΕΥΘΥΝΤΗΣ
Η απόδοση στα αγγλικά του τίτλου του Γενικού Διευθυντή είναι “Permanent Secretary”. Το “Permanent” έχει την έννοια της ανάγκης ύπαρξης συνέχειας και “μονιμότητας” στη θέση του ανώτατου υπηρεσιακού λειτουργού, ο οποίος είναι επί κεφαλής της Διπλωματικής Υπηρεσίας.
Ο Γενικός Διευθυντής αποτελεί τη θεσμική μνήμη του Υπουργείου και είναι ο κύριος σύμβουλος του Υπουργού. Για το λόγο αυτό ο εκάστοτε Γενικός Διευθυντής θα πρέπει υπηρετεί στη θέση αυτή για εύλογο χρονικό διάστημα, σε τρόπο ώστε να διασφαλίζεται η “συνέχεια”. Οι Βρεταννοί εμπειρογνώμονες έκριναν ότι το ελάχιστο της παραμονής του Γενικού Διευθυντή στη θέση του είναι μια 5ετία.
Αξίζει να σημειωθεί ότι οι πρέσβεις στο εξωτερικό έχουν θητεία 4-5 ετών. Πολύ περισσότερο κάτι ανάλογο πρέπει να ισχύει για τον Γενικό Διευθυντή.
*Πρέσβυς ε.τ. -Γεν. Δ/ντης Υπ. Εξωτερικών (2006-2008 και 2013-2018).
