Ελπίζω, όταν θα διαβάζεται το παρόν κείμενο, να καταλαγιάσει ο ανούσιος θόρυβος γύρω από το θέμα της μετατροπής του μονομελούς οργάνου που έχει την εξουσία διενέργειας του δημοσιονομικού ελέγχου του δημόσιου τομέα από μονομελές σε συλλογικό. Ειδικότερα, να τροποποιηθεί το Σύνταγμα, ώστε την εξουσία που ασκεί ο Γενικός Ελεγκτής να την ασκεί ένα Ελεγκτικό Συμβούλιο.

Διεθνώς, η μορφή, η φύση και η έκταση του δημοσιονομικού (οικονομικού, αποδοτικού και διαχειριστικού) ελέγχου του δημοσίου ποικίλλει από χώρα σε χώρα. Ενδεικτικά, αναφέρω ότι στην Ελλάδα την εξουσία αυτή την ασκεί το Ελεγκτικό Συνέδριο το οποίο, όμως, παρά τις ελεγκτικές του αρμοδιότητες, ενεργεί, πρωταρχικά,   ως δικαστήριο. Στο Ισραήλ ο Γενικός Ελεγκτής (Comptroller) εκτελεί και χρέη Επιτρόπου Διοικήσεως (Commissioner for complaints from the Public). 

Για τον διορισμό Γενικού Ελεγκτή και Βοηθού Γενικού Ελεγκτή, προνοεί η παράγραφος 1 του Άρθρου 115 του Συντάγματος. Είναι σαφές ότι η παράγραφος αυτή προβλέπει ότι την εξουσία ελέγχου, που προνοείται στο Άρθρο 116,  την ασκεί ένα άτομο, ως προϊστάμενος της Ελεγκτικής Υπηρεσίας της Δημοκρατίας η οποία είναι ανεξάρτητη υπηρεσία και δεν υπάγεται σε οποιοδήποτε υπουργείο. Η παράγραφος 1 του Άρθρου 115 του Συντάγματος είναι μεταξύ των μερών των θεμελιωδών Άρθρων που παραθέτει το Παράρτημα ΙΙΙ του Συντάγματος και τα οποία δεν μπορούν, σύμφωνα με το Άρθρο 182, να τροποποιηθούν με οποιονδήποτε τρόπο. 

Αλλά, και αν ακόμη το Άρθρο 115 δεν περιλαμβανόταν στα θεμελιώδη Άρθρα, δεν θα μπορούσε να τροποποιηθεί, με βάση το περιβόητο και πλειστάκις κακοποιηθέν «δίκαιο της ανάγκης» σύμφωνα με το οποίο το Δικαστήριο κατά την εξέταση της συνταγματικότητας ενός νόμου μπορεί να δεχθεί ότι ο νόμος, παρά το ότι είναι αντισυνταγματικός, εν τούτοις η θέσπιση και η εφαρμογή του στη συγκεκριμένη περίπτωση δικαιολογείτο από το εν λόγω δίκαιο.  

Πληροφοριακά αναφέρω ότι από το 1964 η Πολιτεία στηρίζει τη νόμιμη ύπαρξη και συνέχιση της λειτουργίας της στο δίκαιο της ανάγκης. Tο δίκαιο της ανάγκης, που βασίζεται στο νομικό αξίωμα «salus populi est suprema lex» (η σωτηρία του λαού είναι ο υπέρτατος νόμος), επιτρέπει τη λήψη μέτρων κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις του Συντάγματος, για να καταστεί δυνατή η διατήρηση και συνέχιση μιας βασικής λειτουργίας του Kράτους. Σύμφωνα με τη νομολογία του Aνωτάτου Δικαστηρίου, για να δικαιολογείται η θέσπιση και εφαρμογή ενός νομοθετικού μέτρου από το δίκαιο της ανάγκης θα πρέπει να πληρούνται βασικά οι πιο κάτω προϋποθέσεις:

(α) Nα υπάρχει επιτακτική και αναπόφευκτη ανάγκη συνέχισης βασικής λειτουργίας του Κράτους που δεν μπορεί να λειτουργήσει σύμφωνα με τις συνταγματικές διατάξεις.

(β) Tο μέτρο που λαμβάνεται να είναι προσωρινό και ανάλογο με την ανάγκη.

(γ) H ανάγκη που δημιουργήθηκε να μην μπορεί να αντιμετωπιστεί με άλλο τρόπο.

Η προσφυγή στο δίκαιο της ανάγκης αποτελεί εξαιρετικό μέτρο, άρρηκτα συνυφασμένο με τη λειτουργία των συνταγματικών θεσμών και την υποστύλωση τους, όπου, λόγω εξαιρετικών περιστάσεων, η λειτουργία τους καθίσταται ανέφικτη. Δεν είναι επιτρεπτή η εφαρμογή του δικαίου της ανάγκης για παράκαμψη των θεσμών ή παρέκκλιση από αυτούς.

Μέχρι τώρα, έχουν θεσπιστεί 14 τροποποιήσεις του Συντάγματος οι περισσότερες των οποίων δεν δικαιολογούνται από το δίκαιο της ανάγκης, με βάση τα εκτεθέντα πιο πάνω κριτήρια. Ούτε, επαναλαμβάνω, μπορεί να δικαιολογηθεί οποιαδήποτε μετατροπή της προβλεπόμενη από το Σύνταγμα δομής της Ελεγκτικής Υπηρεσίας. Ποια επιτακτική και αναπόφευκτη ανάγκη υπάρχει για τη συνταγματική τροποποίηση; Ποιοι λόγοι υπάρχουν που δεν επιτρέπουν στην Ελεγκτική Υπηρεσία «να λειτουργήσει σύμφωνα με τις συνταγματικές διατάξεις»;

Το πρόβλημα με την Ελεγκτική Υπηρεσία είναι, κατά τη γνώμη μου,  άλλο και ανάγεται στην έκταση των εξουσιών και αρμοδιοτήτων της, με βάση τις σχετικές συνταγματικές διατάξεις. 

Σύμφωνα με την παράγραφο 1 του Άρθρου 116 του Συντάγματος,  ο Γενικός Ελεγκτής,  βοηθούμενος από τον Βοηθό Γενικού Ελεγκτή, ελέγχει εν ονόματι της Δημοκρατίας, κάθε πληρωμή ή είσπραξη και κάθε λογαριασμό χρηματικών διαθεσίμων ή λοιπού ενεργητικού ή αναληφθεισών από τη Δημοκρατία ή για λογαριασμό της υποχρεώσεων, του οποίου η διαχείριση γίνεται από τη Δημοκρατία ή στο όνομά της, θεωρώντας και ελέγχοντας συνάμα κάθε τέτοιο λογαριασμό. Για τον σκοπό αυτό, έχει το δικαίωμα της επιθεώρησης όλων των σχετικών με τέτοιους λογαριασμούς βιβλίων, αρχείων και καταστάσεων και των τόπων όπου φυλάγεται το εν λόγω ενεργητικό. 

Η παράγραφος 2 του ίδιου Άρθρου, προνοεί ότι ο Γενικός Ελεγκτής, βοηθούμενος από τον Βοηθό Γενικού Ελεγκτή, ασκεί κάθε άλλη εξουσία και εκτελεί κάθε άλλη υπηρεσία ή καθήκον, τα οποία καθορίζονται ή ανατίθενται σε αυτόν από τον Νόμο. Ο σχετικός Νόμος είναι ο περί της Δημοσιονομικής Ευθύνης και του Δημοσιονομικού Πλαισίου Νόμος του 2014 (Ν. 20(I)/2014). Στο άρθρο 81 του Νόμου αυτού, προβλέπεται ότι  ο Γενικός Ελεγκτής διενεργεί τους αναφερόμενους σε αυτό ελέγχους, στη βάση διεθνών αναγνωρισμένων προτύπων ελέγχου που ο ίδιος ήθελε αποφασίσει και για σκοπούς του ελέγχου έχει το δικαίωμα πρόσβασης στα λογιστικά βιβλία, σε καταστάσεις, επιστροφές και άλλες πληροφορίες. Όπως αναφέρεται στις Ελεγκτικές Οδηγίες που έχουν εκδοθεί από τον Γενικό Ελεγκτή, η Ελεγκτική Υπηρεσία διενεργεί οικονομικούς, κανονιστικούς και διαχειριστικούς ελέγχους, όπως ορίζονται στο Πρότυπο ISSAI 100 («Θεμελιώδεις Αρχές Ελέγχου στον Δημόσιο Τομέα»), καθώς και άλλους ελέγχους που ορίζονται σε άλλα Πρότυπα. 

 Ο κ. Οδυσσέας Μιχαηλίδης, ο σημερινός Γενικός Ελεγκτής, επιτελεί, αναμφισβήτητα, ένα αξιόλογο έργο. Πρόκειται για έναν έντιμο και ικανό κρατικό αξιωματούχο. Όμως, έχει παρατηρηθεί ότι, σε μερικές περιπτώσεις, ενεργεί, κατά την άσκηση των εξουσιών του και, ειδικά, κατά τη διενέργεια αποδοτικού ελέγχου, κατά τρόπο που συνιστά υπέρβαση των εξουσιών του, εφαρμόζοντας Πρότυπα τα οποία απάδουν προς το συνταγματικό και, εν γένει, δικαϊκό σύστημα της Κύπρου. Μελετώντας τις περιπτώσεις αυτές, έχω σχηματίσει την άποψη ότι υπάρχει μια λανθασμένη αντίληψη ως προς την έκταση του αποδοτικού ελέγχου που διενεργεί ο Γενικός Ελεγκτής. Ο αποδοτικός έλεγχος δεν μπορεί να περιλαμβάνει και διοικητικό έλεγχο, που είναι της αρμοδιότητας του Επιτρόπου Διοικήσεως, ή ιεραρχικό έλεγχο και, μάλιστα, σε υπουργεία και, οπωσδήποτε, επέμβαση σε κυβερνητικές αποφάσεις που συνιστούν άσκηση κυβερνητικής πολιτικής και δεν υπόκεινται ακόμη και σε δικαστικό έλεγχο. Είναι οι λεγόμενες «πράξεις κυβερνήσεως». Ίσως, εδώ, να ενδείκνυται η επέμβαση της Νομοθετικής Εξουσίας για τροποποίηση της σχετικής νομοθεσίας, ώστε να υπάρξει σαφής προσδιορισμός της φύσης και της έκτασης των διαφόρων μορφών ελέγχου που διεξάγει η Ελεγκτική Υπηρεσία. Δράττομαι της ευκαιρίας της σημερινής μου παρέμβασης, να σχολιάσω και κάποια συμπεριφορά που αφορά και άλλους ελεγκτικούς θεσμούς. Ενίοτε, παρατηρούνται αχρείαστες μεταξύ τους αντιπαραθέσεις, που θα μπορούσαν να αποφευχθούν, αν λάμβανε χώρα ένας μεταξύ τους εποικοδομητικός διάλογος, μακράν από τα φώτα της δημοσιότητας. 

Ευελπιστώ,  οι πιο πάνω παρατηρήσεις και εισηγήσεις μου, να μην εκληφθούν από τον κ. Μιχαηλίδη ως προσπάθεια αποδόμησής του ή, ακόμη, ως κριτική σ’ αυτόν που, επαναλαμβάνω, επιτελεί αξιόλογο έργο, αλλά ως μια παραίνεση. Τα λάθη είναι ανθρώπινα. Είναι αναμενόμενο από κάθε κρατικό αξιωματούχο, που δρα και δεν υπνώττει στην καρέκλα που κάθεται, να διαπράττει λάθη. Είναι, δε, ύψιστη αρετή η παραδοχή των λαθών μας. 

Καταληκτικά, έχω την άποψη ότι δεν είναι συνταγματικά επιτρεπτή η σκοπούμενη ή οποιαδήποτε άλλη αλλαγή στην προβλεπόμενη από το Άρθρο 115 του Συντάγματος δομή της Ελεγκτικής Υπηρεσίας. Ενδείκνυται, όμως,  η τροποποίηση της σχετικής νομοθεσίας,  ώστε να υπάρξει σαφής προσδιορισμός της φύσης και της έκτασης των διαφόρων μορφών ελέγχου που διεξάγει αυτή.