Παρά την αποδυνάμωση του ρόλου του Οργανισμού Ηνωμένων Εθνών (ΟΗΕ) στη διατήρηση της ειρήνης και της ασφάλειας- ιδιαίτερα κατά την τελευταία δεκαετία λόγω της αύξησης της παραβατικής συμπεριφοράς αριθμού κρατών αλλά και συνεπεία της έλλειψης επαρκών μηχανισμών εφαρμογής του διεθνούς δικαίου- παραμένει για το Κυπριακό πρόβλημα, η κύρια πλατφόρμα των διπλωματικών προσπαθειών επίλυσής του.  

Σε αυτό το πλαίσιο, ο ρόλος του συντάκτη των ψηφισμάτων του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ (γνωστό στην διπλωματική ορολογία ως «penholder») ενέχει καθοριστική επιρροή στη διαμόρφωση, τη διατύπωση και τη διαπραγμάτευση των ψηφισμάτων. Παρά την απουσία ρητής πρόβλεψης στον Χάρτη του ΟΗΕ, το σύστημα του συντάκτη των ψηφισμάτων έχει εξελιχθεί σε κεντρικό διαδικαστικό μηχανισμό, ο οποίος επηρεάζει ουσιαστικά την ημερήσια διάταξη και τα αποτελέσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας.

Στην περίπτωση της Κύπρου, η διαχρονική ανάληψη του ρόλου αυτού από το Ηνωμένο Βασίλειο εγείρει σοβαρά ζητήματα θεσμικής και διαδικαστικής αμεροληψίας. Τα εν λόγω ζητήματα απορρέουν όχι μόνο από τον ιστορικό του ρόλο ως πρώην αποικιακή δύναμη στην Κύπρο, αλλά και από τη συνεχιζόμενη ιδιότητά του ως εγγυήτρια δύναμη, δυνάμει της Συνθήκης Εγγυήσεως του 1960. Εξίσου σημαντική παράμετρος που δε μπορεί να μη ληφθεί υπόψη στην παραπάνω εξίσωση είναι και η ύπαρξη διαρκών στρατηγικών συμφερόντων του Ηνωμένου Βασιλείου στο νησί μέσω της διατήρησης στρατιωτικών βάσεων.

Υπό το φως των ανωτέρω προβληματισμών, καθίσταται επιτακτική η ανάγκη αναθεώρησης του υφιστάμενου πλαισίου ως προς τον συντάκτη των ψηφισμάτων που αφορούν στην Κύπρο. Ειδικότερα και ως επιχειρηματολογείται εκτενέστερα κατωτέρω, το Ηνωμένο Βασίλειο πρέπει να παραιτηθεί από τον ρόλο του συντάκτη των ψηφισμάτων για την Κύπρο.

Ενναλακτικά, εκτιμάται ότι η Γαλλία, ως μόνιμο μέλος του Συμβουλίου Ασφαλείας και χωρίς αποικιακούς, εγγυητικούς ή εδαφικούς δεσμούς με την Κύπρο θα ήταν πιο κατάλληλη να αναλάβει αυτό τον ρόλο.

Η ανακατανομή του ρόλου του συντάκτη των ψηφισμάτων θα ενίσχυε την αμεροληψία, θα ευθυγράμμιζε την πρακτική του Συμβουλίου Ασφαλείας με τις εξελισσόμενες μεθόδους εργασίας του και θα ενίσχυε τη νομιμότητα της εμπλοκής του ΟΗΕ στην Κύπρο.

Θεσμική αμεροληψία και σύγκρουση συμφερόντων

Παρότι άτυπο, το σύστημα του συντάκτη των ψηφισμάτων έχει παγιωθεί στην πρακτική του Συμβουλίου Ασφαλείας. Το κράτος που αναλαμβάνει αυτόν τον ρόλο, συντάσσει τα αρχικά σχέδια κειμένων, καθορίζει τις παραμέτρους των διαβουλεύσεων και ασκεί ουσιαστικό έλεγχο στην εξέλιξη των ψηφισμάτων. Στην πράξη, αυτό συνεπάγεται εξουσία καθορισμού της ημερήσιας διάταξης και κανονιστική επιρροή.

Η εξουσία αυτή ενεργοποιεί γενικές αρχές δικαίου που διέπουν τους διεθνείς οργανισμούς, συμπεριλαμβανομένης της υποχρέωσης καλής πίστης και της αποφυγής σύγκρουσης συμφερόντων κατά την άσκηση εξουσίας. Όταν το κράτος που συντάσσει τα ψηφίσματα έχει άμεσο νομικό, ιστορικό ή εδαφικό συμφέρον στο αντικείμενο, η νομιμότητα της δράσης του Συμβουλίου Ασφαλείας σαφώς αποδυναμώνεται.

Ο ιστορικός ρόλος του Η Β και τα συνεχιζόμενα συμφέροντά του στην Κύπρο

Το Ηνωμένο Βασίλειο διοίκησε την Κύπρο από το 1878 έως την ανεξαρτησία το 1960. Ως αποικιακή αρχή, σχεδίασε συνταγματικές ρυθμίσεις που παγίωσαν τις εθνοτικές διαιρέσεις και διατήρησε εκτεταμένο έλεγχο σε ζητήματα ασφάλειας και πληροφοριών. Οι ρυθμίσεις αυτές συνέβαλαν στην αστάθεια της Κυπριακής Δημοκρατίας και στην κατάρρευση της συνταγματικής της τάξης το 1963.

Το Ψήφισμα 1514 (XV) της Γενικής Συνέλευσης του ΟΗΕ του 1960 επιβεβαιώνει ότι η αποικιοκρατία πρέπει να τερματιστεί πλήρως και ότι όλοι οι λαοί έχουν δικαίωμα στην αυτοδιάθεση. Παρότι η Κύπρος απέκτησε ανεξαρτησία το 1960, η διαρκής και καθοριστική διαδικαστική εμπλοκή της πρώην αποικιακής δύναμης, μεταξύ άλλων μέσω του ρόλου της ως συντάκτης των ψηφισμάτων στο Συμβούλιο Ασφαλείας, εγείρει εύλογα ερωτήματα ως προς το κατά πόσο και σε ποιο βαθμό έχει αποδυναμωθεί η θεσμική της επιρροή. Μια τέτοια πραγματικότητα δύσκολα συμβαδίζει με το πνεύμα της πλήρους αποαποικιοποίησης και θέτει εν αμφιβόλω  την ουσιαστική ουδετερότητα στη διεθνή διαχείριση του Κυπριακού.

Περαιτέρω, βάσει της διευθέτησης του 1960, το Ηνωμένο Βασίλειο διατηρεί, κατά τρόπο ασύμβατο με αρχές του διεθνούς δικαίου που αφορούν την πλήρη αποαποικιοποίηση, έλεγχο επί των Περιοχών Βάσεων Ακρωτηρίου και Δεκέλειας. Οι περιοχές αυτές παραμένουν υπό πλήρη βρετανικό έλεγχο και έχουν σημαντική γεωπολιτική και στρατιωτική αξία.

Σχετική σε αυτό το πλαίσιο είναι η θεμελιώδης αρχή του δικαίου nemo judex in causa sua, η οποία αποκλείει την άσκηση αποφασιστικής εξουσίας από όποιον έχει άμεσο συμφέρον στην υπόθεση. Παρά τον μη δικαιοδοτικό χαρακτήρα του Συμβουλίου Ασφαλείας, η επιρροή των αποφάσεών του σε ζητήματα εδαφικής κυριαρχίας και διεθνούς ασφάλειας καθιστά κανονιστικά επιβεβλημένη, κατ’ αναλογία, την τήρηση αντίστοιχων προτύπων διαδικαστικής δικαιοσύνης.

Η Συνθήκη Εγγυήσεως του 1960 ορίζει το Ηνωμένο Βασίλειο, την Ελλάδα και την Τουρκία ως εγγυήτριες δυνάμεις υπεύθυνες για τη διατήρηση της συνταγματικής τάξης της Κύπρου. Η ιδιότητα αυτή καθιστά το Ηνωμένο Βασίλειο μέρος του θεμελιώδους νομικού πλαισίου του Κυπριακού ζητήματος και όχι ουδέτερο τρίτο μέρος.

Η διεθνής νομολογία τείνει να αναδεικνύει ότι η νομιμότητα της διεθνούς λήψης αποφάσεων συνδέεται με την αντικειμενικότητα και την αποφυγή συγκρουόμενων συμφερόντων. Υπό το πρίσμα αυτό, η ανάληψη του ρόλου του συντάκτη των ψηφισμάτων από το Ηνωμένο Βασίλειο δημιουργεί έναν εγγενώς διττό χαρακτήρα, καθώς λειτουργεί ταυτόχρονα ως ενδιαφερόμενο μέρος και ως θεσμικός διαχειριστής της διαδικασίας, γεγονός που δύναται να υπονομεύσει τόσο την ουδετερότητα όσο και την αντίληψη περί αυτής.

Αμεροληψία και Χάρτης του ΟΗΕ

Είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι το άρθρο 24(1) του Χάρτη του ΟΗΕ προβλέπει ότι το Συμβούλιο Ασφαλείας ενεργεί εξ ονόματος όλων των κρατών-μελών των Ηνωμένων Εθνών. Η συλλογική αυτή ευθύνη συνεπάγεται ότι οι μέθοδοι εργασίας του Συμβουλίου δεν θα πρέπει να επιτρέπουν σε κράτος με ιδιοτελή συμφέροντα να κυριαρχεί στον καθορισμό της ημερήσιας διάταξης και σύνταξης κειμένων και ψηφισμάτων.

Αν και τα μόνιμα μέλη ασκούν αναπόφευκτα επιρροή, η ανάθεση του ρόλου του συντάκτη των ψηφισμάτων σε εγγυήτρια δύναμη με εδαφικά συμφέροντα κινδυνεύει να υποτάξει τη συλλογική κρίση στο εθνικό συμφέρον, κατά παράβαση του πνεύματος του άρθρου 24.

Ειρηνευτική Δύναμη των Ηνωμένων Εθνών στην Κύπρο

Η Ειρηνευτική Δύναμη των Ηνωμένων Εθνών στην Κύπρο (UNFICYP) λειτουργεί βάσει των αρχών του Κεφαλαίου VI περί συναίνεσης, αμεροληψίας και μη χρήσης βίας, πλην της αυτοάμυνας. Η νομιμότητα της συνεχιζόμενης παρουσίας της εξαρτάται όχι μόνο από την επιχειρησιακή ουδετερότητα, αλλά και από την εμπιστοσύνη στις πολιτικές διαδικασίες που διέπουν τις ανανεώσεις της εντολής της.

Όταν η γλώσσα της εντολής συντάσσεται σταθερά από κράτος που θεωρείται μεροληπτικό, υπάρχει κίνδυνος υπονόμευσης της συναίνεσης και πολιτικοποίησης της ειρηνευτικής επιχείρησης, κατά παράβαση της καθιερωμένης δογματικής του ΟΗΕ για την ειρήνευση.

Μεροληψία, Σχέδιο Ανάν και ίσες αποστάσεις

Προφανώς, δεν διαφεύγει της προσοχής το γεγονός ότι σειρά από ψηφίσματα του Συμβουλίου Ασφαλείας, υπό τη διαχρονική επιμέλεια του Ηνωμένου Βασιλείου ως συντάκτης, δεικνύουν τάσεις μεροληψίας που εκδηλώνονται τόσο στη διατύπωση όσο και στον κανονιστικό προσανατολισμό των σχετικών ψηφισμάτων.

Η δε παρείσφρηση διατυπώσεων για την μορφή λύσης του Κυπριακού που δεν συνάδουν με τον Χάρτη του ΟΗΕ και το διεθνές δίκαιο, σε συνδυασμό με την εμπειρία του Σχεδίου Ανάν, ενισχύει την αντίληψη ότι το Συμβούλιο Ασφαλείας δεν περιορίζεται σε ουδέτερη διαμεσολάβηση αλλά κατευθύνει το αποτέλεσμα προς προκαθορισμένα πλαίσια. Παράλληλα, η επαναλαμβανόμενη υιοθέτηση γλώσσας «ίσων αποστάσεων» μεταξύ των μερών, ακόμη και σε περιπτώσεις όπου το διεθνές δίκαιο επιβάλλει σαφή καταλογισμό ευθύνης, ιδίως μετά τα γεγονότα της τουρκικής εισβολής και συνεχιζόμενης κατοχής, δημιουργεί την εντύπωση εξομοίωσης ανόμοιων νομικών καταστάσεων.

Η περίπτωση της Γαλλίας ως συντάκτριας των ψηφισμάτων

Η Γαλλία δεν έχει αποικιακό παρελθόν στην Κύπρο, δεν είναι εγγυήτρια δύναμη και δεν κατέχει έδαφος ή στρατιωτικές βάσεις στο νησί. Αυτό τη διαφοροποιεί ουσιωδώς από το Ηνωμένο Βασίλειο και αίρει τις δομικές συγκρούσεις που υπονομεύουν τον ρόλο του Ηνωμένου Βασιλείου ως συντάκτης των ψηφισμάτων.

Σύμφωνα με τις γενικές αρχές του διεθνούς δικαίου, η θεσμική εξουσία θα πρέπει να ασκείται από δρώντες απαλλαγμένους από άμεσα νομικά ή πολιτικά συμφέροντα στο αποτέλεσμα. Η απουσία τέτοιων συμφερόντων καθιστά τη Γαλλία σαφώς καταλληλότερη να λειτουργήσει ως αμερόληπτος συντάκτης και διαμεσολαβητής ψηφισμάτων για την Κύπρο.

Επιπλέον, η ανάθεση στη Γαλλία του ρόλου του συντάκτη των ψηφισμάτων θα αντανακλούσε πληρέστερα τη συλλογική ευθύνη που επιβάλλει το άρθρο 24(1) του Χάρτη του ΟΗΕ, μειώνοντας τον κίνδυνο εθνικών συμφερόντων να διαμορφώνουν την ημερήσια διάταξη και τη διαδικασία σύνταξης.

Ως μόνιμο μέλος, η Γαλλία διαθέτει τη θεσμική ικανότητα, τη διπλωματική εμπειρία και τη συνέχεια που απαιτεί ο ρόλος, χωρίς να δημιουργείται η εντύπωση ότι κράτος με άμεσο συμφέρον ασκεί δυσανάλογο διαδικαστικό έλεγχο.

Η Γαλλία έχει διαχρονικά τοποθετηθεί υπέρ της πολυμέρειας, των ειρηνευτικών επιχειρήσεων του ΟΗΕ και του σεβασμού του διεθνούς δικαίου. Αποτελεί σημαντικό συνεισφορέα σε ειρηνευτικές αποστολές και έχει υποστηρίξει δημόσια μεταρρυθμίσεις για τη βελτίωση των μεθόδων εργασίας και της διαφάνειας του Συμβουλίου Ασφαλείας.

Τέλος, η ιδιότητα της Γαλλίας ως κράτος-μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η γεωγραφική της εγγύτητα δεν δημιουργούν από μόνες τους συγκρούσεις συμφερόντων, σε αντίθεση με την περίπτωση του Ηνωμένου Βασιλείου.

Θεσμική αναγκαιότητα αλλαγής

Πρόσφατες συζητήσεις αναφορικά με τον ρόλο του συντάκτη ψηφισμάτων του Συμβουλίου Ασφαλείας ανέδειξαν τη σημασία της αποφυγής συγκέντρωσης της εξουσίας σύνταξης σε κράτη με άμεσο ενδιαφέρον σε μια σύγκρουση. Μόνιμα και εκλεγμένα μέλη του Συμβουλίου Ασφαλείας, χωρίς άμεση εμπλοκή, έχουν σε διάφορες περιπτώσεις αναλάβει τον ρόλο του συντάκτη ή του συν-συντάκτη («co-penholder») για την ενίσχυση της νομιμότητας και της ισορροπίας του ΟΗΕ, του οποίου η επιρροή και νομιμοποίηση συνεχώς μειώνεται στην παρούσα ιστορική συγκυρία.

Ενδεικτικά, η Γερμανία έχει ενεργήσει ως συν-συντάκτης για το Σουδάν και τη Λιβύη, ενώ το Ηνωμένο Βασίλειο έχει αναλάβει τη διαμόρφωση ψηφισμάτων για την Υεμένη, χωρίς να διαθέτει θεσμικό ή εδαφικό ρόλο στη σύγκρουση. Αντίστοιχα, η Ιρλανδία και η Νορβηγία έχουν διαδραματίσει κεντρικό ρόλο στη σύνταξη κειμένων για ανθρωπιστικά ζητήματα στη Συρία, ενώ η Εσθονία και η Νορβηγία για το Αφγανιστάν. Τα παραδείγματα αυτά καταδεικνύουν ότι η ανακατανομή του ρόλου του συντάκτη των ψηφισμάτων για την Κύπρο θα ήταν απολύτως συμβατή με την πρακτική του Συμβουλίου.

Η διαδικαστική ουδετερότητα είναι απαραίτητη για την αποκατάσταση της εμπιστοσύνης στη διεθνή διαμεσολάβηση για την Κύπρο. Η ανάληψη του ρόλου του συντάκτη των ψηφισμάτων από την Γαλλία θα μείωνε τις αντιλήψεις νέο-αποικιακής επιρροής και θα ενίσχυε την εμπιστοσύνη στη διαδικασία σύνταξης, σε συμφωνία με την αρχή της καλής πίστης.

Καταληκτικά, η διατήρηση του ρόλου του συντάκτη των ψηφισμάτων του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ από το Ηνωμένο Βασίλειο δεν συνάδει με τις σύγχρονες απαιτήσεις θεσμικής αμεροληψίας. Η ανάθεσή του στη Γαλλία δεν είναι ζήτημα πολιτικής προτίμησης, αλλά αναγκαία προσαρμογή στις επιταγές της αμεροληψίας, της νομιμότητας και της θεσμικής ακεραιότητας του Συμβουλίου Ασφαλείας.

*Δικηγόρος